第二，多元主体共治如何实现匹配、廉价合作。

法治周末记者获悉，今年全国两会之后，司法改革决策层开始就制定下一阶段司法改革方案在一定范围内征求意见，上述有关司法改革的表述或将被十八届三中全会研究、讨论。党的十八大对司法体制改革的表述，被视为中央或启动再一轮司法体制改革的发轫。

党的十六大提出推进司法体制改革。五年之后，党的十七大提出深化司法体制改革。今年5月6日，《人民法院报》发表了最高人民法院常务副院长沈德咏的署名文章——《我们应当如何防范冤假错案》。从司法实践中披露的冤假错案来看，不是办案机关不想把案件办好，而是顶不住压力，干扰太大。宋英辉表示，与此相关的改革内容是，司法人员应该区别于公务员，确保司法人员要有高于公务员的生活和物质待遇保障，确保司法人员履行职务的保障，国家赔偿和司法人员责任追究制度的适当分离，由专门机关负责国家赔偿事务。

我预测，为了落实十八届三中全会对司法改革的要求和任务，三中全会之后将出台司法改革框架性文件。宋英辉针对法院依法独立行使审判权改革的思路是，考虑中国地域发展的不平衡性，可以考虑由省一级人大及其常委会任免县一级和地市一级的法院院长、法官和检察院检察长、检察官，相应地，由省一级财政确保法院、检察院的运行;省一级法院院长、法官和检察院检察长、检察官由中央任免，由中央财政保障。同时，我国《立法法》第8条规定：下列事项只能制定法律：(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚。

该规定为：各地公安机关执行国务院关于劳动教养问题的决定及其补充规定的具体办法，由公安部制定下达。到1970年全国劳教人数不足5千人，降到了历史最低点。原第23条中的对被劳动教养的人提起的诉讼改为对被采取强制性教育措施的人提起的诉讼。此等规定充分证明，劳教的决定权掌握在各地公安机关手中，各地公安机关下设的劳动教养审批委员会才是真正的劳教决定机关。

1982年国务院《办法》第4条规定省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳动教养管理委员会，领导和管理劳动教养工作，审查批准收容劳动教养人员。至于各地劳教管理委员会和隶属于司法行政系统的劳教工作管理局，则不过是参与和监督劳教工作的办事机构而已，在决定是否劳教问题上它们未必有话语权。

关于劳教对象，1957年《决定》作出了重大的转折性规定，即劳教的主要对象变为普通违法和轻微犯罪之人，原本服务于政治运动的劳教制度转型为维护社会秩序的常规法律性制度。另一种办法，是不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上去又会增加失业的，则进行劳动教养，就是虽不判刑，虽不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家给与一定的工资。此外，劳教决定权基本由公安局全权掌握，劳教决定不适用司法程序予以救济，被劳教人员的陈述权、复议权、申诉权等基本权利难以实然享有，是故，劳教制度一直备受社会各界诟病，改革劳教制度业已成为社会共识。（２）罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的。

  五、劳教制度的改革 劳教人员都只能在固定的劳动教养管理所进行劳动和教育，它以限制甚至剥夺是劳教人员的人身自由为基本特征，它不是刑罚，但在限制人身自由方面它远胜于管制、拘役这种刑罚上的自由刑。屡教不改，不够刑事处分的。但所有有关劳教的法律、法规和规章均未将上访、信访人员纳入劳教对象。至此，劳教决定机关的名称、组织结构、机关性质等问题都有了明确之规定。

1956年1月，中共中央发布了《关于各省市应立即筹办劳动教养机构的指示》（以下简称《指示Ⅱ》），再次阐述了劳教制度集中管制教育之目标及宗旨： 在肃清一切暗藏的反革命分子的运动中，将清查出一批不够逮捕判刑而政治上又不适合继续留用，放到社会上又会增加失业的反革命分子和其他坏分子，需要进行适当的处理。于是，曾有律师向全国人大常委会法制工作委员会提出对《办法》、《决定》和《补充规定》等进行违宪、违法审查的法律审查建议书。

对于劳教决定机关，1957年的国务院《决定》是这样规定的：劳动教养机关，在省、自治区、直辖市一级建立或者经省、自治区、直辖市人民委员会批准建立。从其规定上看，劳教并不是刑罚，属于不完全丧失自由的集中管制教育。

1955年8月25日，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》（以下简称《指示Ⅰ》），其第6条规定：对这次运动清查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑的和因为罪状较轻、坦白彻底成因为立功而应继续留用的以外，分两种办法处理。在2003年的十届全国人大一次会议上，段维义、郭生练等127名人大代表提出了《关于完善我国劳动教养立法》和《关于制定相关法律，改革我国现行劳动教养制度》等议案。《决定》第1条规定劳教对象为以下四种人： （１）不务正业，有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理、屡教不改的。这亦足以证明对劳教决定负责的是当地公安局。渊源于政治运动的劳教制度，其最初的构想当然是为政治运动服务的。在第二年的全国人大会议上，提出这种议案的人大代表有420名，占全体人大代表的十分之一以上。

（三）有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为。这应该是当下较为权威且全面的劳教对象之规定，尽管它事实上回避了因上访而被劳教等实然劳教对象。

到1960年全国被劳教人数达到了历史最高峰，共计49万9千余人。劳动教养管理委员会下设办事机构，负责处理日常工作。

受此劳教对象之规定所限，从1955年至1957年反右运动大规模开展之前，全国被劳教人员一直在万人以下。当时全国有55万余人被划为右派分子，他们中有48万左右的人被强制送到各地劳教农场进行劳教。

1991年11月国务院新闻办公室对外发布《中国的人权状况》白皮书，再次强调劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚。同时，该《办法》第9条又规定对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，也可以收容劳动教养。2002年公安部制订的《规定》将劳教对象定为危害国家安全情节显著轻微，尚不够刑事处罚的等十类人员（具体参见该《规定》第9条）。该补充规定第一次提出劳教的期限一般为2年到3年，具体由劳教机关内部掌握，只在收容时向本人及其家属宣布。

对于表现不好的劳教人员，可以延长劳教期限。（３）机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动力，但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的。

同时，《办法》第57条规定，对在劳教期间表现良好或立功之人提前解除劳动教养，一般不超过原劳动教养期限的二分之一。1957年8月，全国人大常委会批准了《国务院关于劳动教养问题的决定》（以下简称《决定》），其第2条规定劳动教养，是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法。

与此《办法》相比，2002年公安部发布的《规定》对劳教期限的规定更为详尽明确。此后，全国人大常委会制订的《治安管理处罚条例》（1986年）、《关于禁毒的决定》（1990年）和《关于严禁卖淫嫖娼的决定》（1991年），将再次吸毒者和卖淫嫖娼屡教不改者纳入劳教对象。

2012年8月，十一届全国人大常委会通过了修改我国《民事诉讼法》的决定。这也可由1980年2月国务院发布的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》第4项规定可知。但对于机关名称、组织架构等具体问题，《决定》依然付之阙如。（二）结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的

在此类城管立法中，市容市貌是其非常重要的关切。审理伯尔曼案件的道格拉斯大法官自称接受了一种现代的观点：美观本身就足以为政府管制提供正当理由。

本案如果最终形成具有可诉性的个案，则其争议的消弭应当交由独立的法庭斟酌事实、依循法律进行裁量。在美国，土地规划管制被视为各州固有的警察权的一部分。

1954年，美国联邦最高法院在伯尔曼案中，明确支持一项城市改造计划的有效性，该计划涉及贫民窟的清除。警察权的行使，必须服务于保护公共安全、健康、道德和基本福祉之目的。